污水处理设施运营管理市场化势在必行

城市污水处理设施是指收集、输送城市生活污水和产业废水的设施，主要包括污水管道、污水中途泵站和污水处理厂等城市基础设施。从目前国内外的发展形势来看，城市污水处理设施建设及运营管理的总体目标和方向是政府继续加强宏观调控机制，引导并鼓励多元化的融资方式，加大投入，加快污水处理等基础设施建设，同时，发挥市场激励作用，利用经济手段，引入竞争机制，打破政府垄断运营管理的局面，实现城市污水处理设施运营管理的企业化、市场化和产业化。

一、国内污水处理设施建设和运营管理的一般模式及优缺点

(一)    融资建设方面

(1)      政府投资兴建

        当前，国内城市污水处理设施的建设，一般是由政府负责投资兴建和运行管理。政府通过收取污水处理费，来补偿工程建设费用和维持设施的运行。这种投资方式的特点是使用资金的安全性高，便于政府直接管理，但存在成本高、管理人员多、运行效率低和财政负担大的问题。

(2)      利用贷款或国债

        随着市场经济的不断深入，在市场机制的激励和推动下，政府意识到，必须加快投融资体制改革，改变单一投资模式，实行投资多元化。鼓励利用银行贷款、国债资金，参与城镇污水处理设施建设。这在一定程度上，缓解了政府的投资压力，但政府依然是项目建设及管理的主体，承担建设及运营管理职责，仍然是成本高、效率低。

(3)      利用国外资金

        国外资金(如世行或亚行资金等)，与利用国内资金相比，优点是在引进资金的同时，可以学习国际上通用的市场化的建设及运营管理模式。缺点是资金申请审批过程较繁杂，项目确认要进行多轮的评估，对一定数额的土建或设备需要进行国际采购，时间跨度大，后续管理难。

(4)      利用社会闲散资金

        随着对污水处理设施建设及运营管理种种限制的取消，政府通过引入市场机制，积极吸引民间资本参与城镇污水处理设施的管理。它的积极作用是能有效降低各项成本，同时又能促进政府转变职能，便于加强监督和宏观控制。

(二)    运营管理方面

(1)      国有事业单位管理

        目前，国内城市污水处理设施一般由政府负责运营管理，通常是成立一个专门的管理单位，性质是国有企业或全民事业，专门负责污水处理设施的运营管理。这种模式在管理经费上有较充足的保证，运行比较平稳，但通常是机构庞大、人员多、成本高、水平低和设施运行效率差。

(2)      投资方负责运营管理

        采用社会资金投资兴建的污水处理工程，如用BOT模式兴建的工程，一般均由投资方负责运营管理。投资方出于自身形象、经济效益考虑，必须在人员、管理水平、费用控制等方面，进行压缩精简，这是国有企业所不具备的优势。

(3)      委托运营管理

        托管运营是国内近年兴起的一种管理模式，所谓托管运营是将污水处理设施委托具备资质条件的专业公司进行管理。委托运营管理的内容可是污水处理厂，也可是污水中途泵站或管道等。负责运营管理的公司(单位)，自主经营，自负盈亏，承担委托责任，完成相应的工作任务。

        从当前污水处理设施的投融资及运营管理现状分析，不难得出：加快城市污水处理设施建设及运营管理的社会化、市场化进程，是我国加入WTO后，实现与国际接轨的必然选择。

二、采取市场化运营管理的益处

(1)      促进污水治理由被动转为主动

        现行的城市污水处理设施建设，从建设到运营管理，如果都是由政府一包到底，往往一次性投入大、运营管理费用高、设施运行效率低，多数达不到应有效果。鉴于这种原因，多数地方政府对城市污染治理持一种被动态度，对污水处理工程建设积极性不高。假如利用市场经济的激励机制，采取积极的投融资政策，利用污水处理费等经营收入，补贴投资方所承担的建设及运营费用。政府按合同履行经济承诺和执行监督，承包商则按照职责完成污染治理任务，政府与投资方是一种经济和监督的关系。承包商一般是由专业从事污水处理设施建设及运营管理的公司组成，对城市污水处理设施的建设及运营管理具有专业优势。承包商通过整合资源，优化结构，强化管理，提高效率等措施，实现其经济利益。这样政府便可从繁重的设施运营管理中解脱出来，履行好监督和宏观管理职能。

(2)      便于政府调整投资战略

        采取社会化、市场化的运营管理，由专业企业负责污水处理设施的建设及运营管理，政府给付应有的运行费用。这样有利于政府节省投资，调整投资战略，加快发展污水处理设施和实现环境保护目标。

(3)      有利先进技术的推广和应用

        在城市污水处理设施的建设及运营管理过程中，专业公司为求得更好的经济效益，就会加快先进设备及设施的生产和应用，努力将建设和运营管理进行融合。这就避免了工程建设及运营管理在技术开发、生产和运营管理上脱节，有利于加强设备生产者和使用者之间的联系。促进设备生产企业在市场竟争中，主动积极地进行技术改进，使产品质量更高、更具实用性。

(4)      有利于政府转变职能

        实施社会化、市场化的运营管理，不仅开辟了城市污水治理产业发展的新领域，扩大环保产业市场，并将有力地促进政府职能转变，便于政府制定和规范行业规则，集中搞好行业管理和宏观调控。

        随着市场经济的不断发展完善，市场化、社会化将成为城市污水处理设施建设和运营管理的一种趋势。

三、如何推进我市污水处理设施运营管理的市场化

(一) 我市污水处理设施概况

        苏州是座历史文化名城和著名的风景旅游城市，水是苏州的特点，苏州的灵气来自于水。早在2500年前，伍子胥营造了苏州城，至今古城旧址的规模未变，千年水城仍基本保持“水陆相邻，河街平行”的双棋盘格局。然而，眼下苏州市区面临的最大生态问题也是水，市区河道水质大部分在Ⅴ类以下，局部河道水体黑臭现象普遍，水环境持续恶化，给城市的可持续发展带来了巨大威胁。

        为改善市区河道水质状况，恢复古城风貌，实现可持续发展目标，我市提出了“截、疏、治、引、管”的治水战略。经过近年的改造建设，目前我市市区有污水管道120KM，建成污水中途泵站19座、污水处理厂3座，污水处理能力达5.75万M3/D。另外，从2001年起，我市开始建设福星(8万M3/D)、娄江(6万M3/D)污水处理厂，处理工艺为交替式活性污泥法(Unitank)。目前，福星污水处理厂已投入试运行，娄江也将于今年底投入试运行。

(二) 我市污水处理设施运营管理模式

        我市现有城市污水处理设施的管理体制仍沿用计划经济下的模式，即按照属地管理的原则，实行分级管理。市级成立排水管理处，属全民事业单位，负责管理污水处理厂和污水管道及泵站，三级及以下污水管道由区级市政部门管理。管理经费由财政支付。

(三) 面临的困难和问题

        污水处理设施是城市基础设施，如何加强污水处理设施的运营管理，提高设施运行效率，是城市水环境治理的关键。我市城市污水处理设施运营管理面临的主要问题有。

(1)      体制不顺，机构设置重叠

        管理体制上，至今仍延用计划经济下的模式，实行属地管理和集中管理相结合的原则。机构设置上，市、区级分别成立管理机构，将本是连续的污水处理系统，人为地进行了分割。致使权责不清，设施运行效率低，城市污水治理效果不佳。

(2)      思想落后，管理手段少

        管理缺乏科学、条理性。只是被动、消极地进行管理，致使头痛医头脚痛医脚，疲于应付。技术设备也相当落后，一些单位的养护工具仍是竹片、铁耙、扁铲等，养护工具原始落后，机械化程度低，碰到棘手问题毫无办法。

(四) 改革和市场化是提高运营管理效率的必经之路

(1)      理顺管理体制，完善管理机构

        解决体制问题是搞好工程管理，提高管理水平的关键。体制顺了，管理效率和工程效益才能充分发挥出来。要改变多龙管水格局，实行一龙管水多龙治水。将城市污水处理设施作为整体，通盘考虑，以最大限度的发挥管理效益。

(2)      转变政府职能，加强宏观管理

        政府应从具体建设及运行管理中解脱出来，重点抓好规划控制和市场引导，制定和规范市场准入机制，切实履行好宏观控制和行政执法监督的职能。首先是修订完善好城市污水处理规划，其次是依据规划，加强宏观引导和控制，确保污水处理设施建设有序地进行，第三要把好市场准入关和制定政府监督机制，以规范污水处理设施运营管理的市场行为。

(3)      抓紧排水立法，实行依法管理

        城市污水处理设施实施市场化的运营管理后，政府必须按照市场规律，依法对城市排水设施进行监督管理。没有法律法规支撑，管理部门就无法可依，无章可循，想管也管不了。因此，必须抓紧制定排水法规，坚持依法行政，依法管理。

(4)      营造市场氛围，积极创造条件

        政府要打破垄断经营局面，制定和规范竞争机制，努力营造良好市场氛围。要积极培植本地和引进运营管理企业，吸引和鼓励社会资金、国外资本投入。大胆探索新型管理模式，将管理与运营分开，采用委托或合股方式，激励污水处理设施运营管理机制变革，更加灵活地实施运营管理，逐步推进市场化、产业化的发展。

(5)      政府兑现承诺，激发运营积极性

        实行市场化运营管理的一个重要前提是：运营单位在完成管理任务，达到治理目标的情况下，政府应兑现承诺，以保证运营单位的经济利益。就我市而言，目前我市污水处理费的标准为1.15元/m3，年度征收污水处理费1亿元左右，这为我市加快污水处理设施市场化的运营管理创造了条件。

        总之，提高污水处理设施的运行效率，实现城市水环境治理目标，推行污水处理设施运营管理的市场化，是重要的，更是必要的。